山西省资源型经济转型综合改革十年成效、问题与建议

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李倩 张建红 曾建伟

2010年12月，国务院批准设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区，赋予山西“先行先试”的改革试验权。2017年国务院印发《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》（国发〔2017〕42号），2019年5月，习近平总书记主持召开中央深改委会议，审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》，2020年5月，总书记在山西考察时指出，建设转型综合改革示范区，山西要有紧迫感，更要有长远战略谋划，正确的就要坚持下去，久久为功，不要反复、不要折腾，争取早日蹚出一条转型发展的新路子。

近十年来，山西全省上下共同努力、接续奋斗,扎实有效推动，从2012年的四大转型任务和十个领域综合配套改革，到2016年以来的“示范区”“排头兵”“新高地”三大目标,再到省委提出的“四为四高两同步”战略，山西转型综改试验区建设经历了一个不断探索、持续用力、逐步提升的过程。

一、山西省转型综改十年取得的成效

十年来，山西省资源型经济转型综合改革取得重大进展,在新旧动能转换、综合改革、创新驱动和项目支撑方面取得积极成效，为下一步转型蹚新路奠定了良好的基础。

坚持转型为纲，经济总量止跌回升，新旧动能加快转换。经济发展实现了从断崖式下滑到稳中向好、再到转型发展呈现良好态势的重大历史性转折。“十三五”以前山西省GDP增速持续走低，2017年上半年追平全国增速、迈入合理区间，2017至2019年，经济增速连续12个季度保持在6%以上。2020年全省地区生产总值1.765万亿元，比上年增长3.6%，高于全国1.3个百分点，增速全国排名14位。产业转型升级取得积极成效。工业结构优化升级势头良好，14个战略性新兴产业集群加速布局，战略性新兴产业增加值年均增长7.8%、快于规上工业3.2个百分点。强化开发区转型主阵地主引擎作用，全力打造转型综改示范区，开发区数量由26个增至88个。服务业增加值比重连续三年保持在50%以上。农业综合生产能力明显提升，农产品精深加工十大产业集群加快发展，2020年粮食总产量创历史新高，达142.4亿公斤。

坚持改革为要，供给侧结构不断优化，开放实现历史性突破。落实“三去一降一补”重点任务成效显著，“十三五”累计退出煤炭过剩产能1.57亿吨，煤炭先进产能占比达到68%，淘汰钢铁落后产能655万吨，淘汰落后小煤电机组414万千瓦。能源革命综合改革试点工作稳步推进，电力、煤层气体制改革领跑全国，非常规天然气持续增储上产，风光发电装机进入全国前列。山西综改示范区成为山西省深化转型综改的重要载体和引擎。太原市创建国家可持续发展议程创新示范区示范带头作用逐渐增强。国资国企改革不断深化，率先探索对国资监管体制进行深度改革，新一轮省属国资国企优化布局战略重组基本完成，打造了能源产业“双航母”和一批新兴旗舰企业。企业投资项目承诺制改革、标准化改革、县域医疗卫生一体化改革经验全国推广。司法体制改革、监察体制改革试点进入全国“第一方阵”。制定支持民营经济发展“30条”“23条”，推动民营经济发展壮大。对外开放迈出新步伐，跨境电子商务综合试验区等高质量开放平台加快建设，太原国际邮件互换局、国际互联网数据专用通道开通运营，太原武宿机场吞吐量突破1400万人次，对外贸易水平稳步提高。获批国家通用航空业发展示范省，尧城（太原）国际通用航空飞行大会影响力不断扩大。进出口总额年均增长10.5%。

坚持创新为上，创新平台不断夯实，创新生态体系日益完善。出台加快构建创新生态指导意见，加快发展“六新”产业为突破口，以产业、教育、医疗等创新资源密集领域为重点，推进“111”“1331”“136”三大创新工程，持续完善以智创城为载体的双创体系，积极创建国家实验室、大科学装置和超算中心等创新平台，国家重点实验室、企业技术中心分别达到5个和31个，院士工作站达到114个，高新技术企业数量比2017年增长3.5倍。量子技术、深紫外激光器、手撕钢、高端碳纤维、高铁轮轴、新一代半导体等一批关键技术和产品取得突破，规模以上工业企业研发活动实现全覆盖。制定人才新政12条，启动引进人才战略行动，开展院士专家山西行活动，年度引进博士首次破千，全省专业技术人才达到196.5万人。

坚持项目为王，一批重大工程项目建成投运，蹚新路实践稳步推进。大西高铁全线贯通，大张客专、郑太高铁开通运行，集大原高铁控制性工程开工，太原地铁2号线、长临高速等建成投运，全省铁路营运里程增加1169公里，高速公路通车里程突破5744公里。大水网四大骨干工程取得突破性进展，辛安泉供水工程建成通水，中部引黄、东山供水、小浪底引黄工程全面进入扫尾阶段。以汾河为重点的“七河”生态修复工程取得阶段性成果。“智创城”建设运营，新兴产业领域涌现出长城“智能云”、太钢高性能碳纤维、百信自主安全计算机制造、中煤科工煤机制造等一批引领性标志性转型项目。能源基础设施体系不断完善，沁水盆地煤层气产业化基地建设初具成效，蒙西—天津南、晋北—江苏、榆横—潍坊等3条特高压通道建成投运，和顺—太原、晋城—侯马等输气管道全面建成，全省年输气能力达到300亿立方米。

二、山西省转型综改十年存在的问题

资源型经济转型是一项繁重而艰巨的世界性难题,不可能一蹴而就,需要久久为功,长期坚持。近些年来,全省上下围绕资源型经济转型发展不断探索实践，取得了积极成效,但仍须清醒看到,跟“率先蹚新路”的目标要求,与人民群众的期盼还有一定差距和不足。

(一)结构性、体制性、素质性矛盾尚待解决

从产业结构来看,高碳高耗能等产业比重仍旧较高,其中2020年煤炭工业增加值占规上工业增加值比重为50.35%，占GDP比重为18.3%，“一煤独大”状况尚未得到根本改变。从经济布局来看,2020年规上国有控股工业企业资产占规上工业企业总资产的72.59%,高于全国平均水平（39.48%），民营经济比重低，经济活力不足。从创新能力来看, 2020年全省R&D经费投入强度为1.2%，低于全国平均水平（2.40%）。高层次领军型人才和高水平团队还比较缺乏。

(二)城乡统筹发展亟待深化

2020年全省常住人口城镇化率62.53%，尚低于全国平均水平（63.89%）。大城市特别是省会城市的承载力、辐射力还不够,县级市以外的县城普遍建设还需进一步加快。城市精细化管理还不够,城市规划意识和治理能力还有待提高。城乡公共资源配置还不够合理,影响城乡融合发展的体制机制还需进一步消除,乡村治理体系和治理能力亟待强化。

(三)开放型经济发展不够充分

全省外贸主要依靠“太原市一城”的局面还未变,综保区、保税物流中心、保税仓等海关特殊监管区功能发挥还不足。外商直接投资额还不够大,新签外商投资项目还比较少。外商投资环境仍需优化,外资登记注册授权地市仅包括太原、大同、长治、运城四市。开发区经济带动作用较弱,2020年,全省地区生产总值最高的综改示范区太原片区为505亿元,对比全国最高的苏州工业园区2907亿元差距比较明显。

(四)替代产业培育发展尚有很大空间

山西文旅资源较为丰富，“地下文物看陕西，地上文物看陕西”，但这一资源优势尚未得到充分发挥。三大旅游板块龙头产品还不够多,业态单一的问题还存在,仍缺乏核心竞争产品来吸引游客。文化产业主要以传统业态为主,与科技、金融、旅游等融合不够不深，呈现出明显的“三多三少”现象,即“资源多、开发少,文化多、创意少,作品多、产品少、商品更少”。文物保护开发利用力度还需进一步加大。文旅融合发展尚有很大空间。

(五)生态和民生短板有待补齐

山西地处黄土高原,属于典型的生态脆弱区,山西既要满足工业化和城镇化快速推进的巨大需求,又要保护好耕地和林地,扩大绿色生态空间,保障生态环境可持续发展,绿色转型任务还很艰巨。2020年,山西城镇和农村居民人均可支配收入分别为全国平均水平的79.4%、81%。社会保障统筹层次还不高,多层次体系构建等方面还存在短板。

三、山西转型综改未来安排建议

山西省正处于资源型经济从成熟期到衰变期的演变阶段，未来5—10年是转型发展的窗口期、关键期。山西要进一步强化转型发展的鲜明导向,树立改革创新的自觉意识,重点推出一批变革性、牵引性、标志性的改革举措,加快推进全方位、各领域、系统性的全面转型。

(一）打造一流创新生态,进一步增强转型发展内生动力

围绕一流创新生态基本形成的目标,实施换道领跑战略,创新驱动、科教兴省、人才强省战略,重点推进深化科技体制机制改革,打造全生命周期服务的创新生态、全面完善科技创新制度和组织体系、创新人才发展机制、完善以智创城为载体的双创体系等重大改革。

(二）构建现代产业体系,进一步形成转型发展多元支撑

着眼新兴产业未来产业制造基地、特色优势有机旱作农业科研和功能食品生产基地的定位,围绕战略性新兴产业集群基本形成、绿色能源供应体系基本形成的目标,实施非均衡战略、优势转换战略、农业“特”“优”战略、扩大内需战略,重点推进健全完善产业升级促进机制、全面融入国内国际双循环、深化能源革命综合改革试点、深化要素市场化配置改革、建立完善考核评价机制等重大改革。

(三）激发市场主体活力,进一步强化转型发展力量载体

围绕市场化法治化国际化营商环境基本形成的目标,实施全面深化改革开放战略,重点推进深化国资国企改革、营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境、深化财税体制改革、深化地方金融领域改革、打造市场化法治化国际化营商环境、以党务政务信息化提升治理效能等重大改革。

(四）打造内陆地区前沿高地,进一步提升转型发展开放能级

着眼京津冀一体化重要成员、内陆地区对外开放新高地的定位,围绕对外开放新高地基本形成的目标,实施全面深化改革开放战略,重点推进发挥示范区的主战场主引擎作用、深化开发区改革创新、建设更高水平开放型经济新体制、强化区域合作、深度融入“一带一路”战略等重大改革。

(五）完善生态文明制度,进一步守好转型发展绿色命脉

着眼华北地区重要绿色生态屏障的定位,围绕生态文明制度体系基本形成的目标,实施可持续发展战略,重点推进完善最严格的生态环境保护制度、建立以国家公园为主体的自然保护地体系、深化资源高效利用制度、推进“两山七河一流域”生态保护和修复、创新促进绿色发展的体制机制、加快建设生态环境保护责任制度等重大改革。

参考文献

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9.李志强,顾颖.山西资源型经济转型发展报告（2020）［M］.北京:社会科学文献出版社,2020年.

注：本文是中国工程院重大战略咨询项目—“山西省资源型城市转型发展成效评价及战略路径研究”的研究成果之一。文中图片来源于网络。

部分观点曾被《第一财经》记者的《报告称山西综合改革取得进展 未来5至10年仍是转型发展窗口期》文章所引述。（点击阅读原文）