我国重大政策思路及关键要点探讨

曹玫

摘要：政策评估是伴随着一个国家的政治体制和政策体系发展逐渐产生，并与之同步演化、相互促进。我国重大政策评估应探索和构建符合国情、符合经济社会发展需要的评估系统及模型方法。研究认为，新时代我国重大政策评估应该突出以人民为中心、贯彻新发展理念、推动高质量发展的时代特点，坚持系统论的评估思路方法，在评估过程中遵循突出系统性、兼顾重点，突出宏观性、兼顾微观，突出趋势性、兼顾时点，突出总体性、兼顾细节的原则，对政策投入的适当性、投入-产出的效率、投入-效果的有效性、投入-效果-影响的相关性、效果-影响的可持续性进行综合评价。具体工作过程中，需要抓住政策导向的还原、政策结构的拆解以及评估指标体系的构建等关键环节。

关键词：新时代；重大政策；评估；思路；关键要点

政策评估是国家治理体系建设的重要内容，是推进国家治理能力现代化和政府管理创新的重要举措，是促进政策落到实处的重要方案。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科学决策、民主决策，高度重视政策评估对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。目前，在中央层面，一些重大改革方案和政策举措出台之前，通常委托第三方专业机构进行事前评估，评估结果作为完善改革决策的重要依据；在对有关重大政策措施落实情况进行督查过程中，也会引入第三方专业机构进行实施评价；有关部门已经或正在研究制定建立健全政策评估制度的指导性文件。因此，结合我国政治体制、经济发展基础、社会管理模式等基本国情，根据我国开展政策评估的实际需要，对政策评估开展深入研究，加快构建中国特色政策评估体系具有非常重要的现实意义。

一、重大政策及其基本特征

（一）重大政策的内涵

“政策”作为专业术语有多种定义，最具代表性的阐释就是《辞海》对“政策”的定义，即国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则和具体措施[1]。在新中国成立70多年的政策实践中，根据国家发展需要和经济社会发展的阶段性目标，我国政府先后制定、实施和调整了各种不同的政策，对我国经济社会发展起到了重要推动作用。为满足加强政策体系顶层设计的需要，我国通过组织调整、智库建设、强化咨询等多种方式不断加强决策能力建设，极大地提高了政策产出能力。据不完全统计，2018年底前我国中央和国家相关部门就已经出台1900多项改革措施、意见和方案，再加上一些配套保障措施、衍生政策，以及试点政策等，我国已经形成体量庞大的、高度密集的改革政策群[2]。而所谓“重大”即大而重要（常用于抽象事物），那么在我国政策实践及政治语境中，重大政策应该是指党政机关（包括立法、司法、行政等部门在内的广义行政系统）依照法定职权制定的涉及经济社会发展的全局问题、结构问题及特定领域重要问题，实施涉及对象较为广泛，与公民、法人和其他组织利益密切相关的政策。

（二）重大政策的基本特征

我国现行重大政策，总体而言具有如下基本特征：

1.政策影响的战略性

重大政策往往是针对重大问题提出，在很大程度上是国家或地区战略意图的直接体现，是对国民经济和社会发展的战略重点和战略举措的部署，具有很强的引导性和指导作用，其影响的时间、空间范围应是其他政策、规划所不能比拟的。

2.目标任务的综合性

重大政策的提出普遍以“五位一体”总体布局为指引，注重多领域多环节的协同效应。与此同时，重大政策一方面是指导当前发展的必需之举，旨在破解当下的发展困境，另一方面是引领未来创新的必要之策，对未来发展趋势做出预期和应对，因此重大政策既要提出长远发展的大政方针，又要解决当前面临的实际问题，目标任务需要统筹兼顾，远近结合。

3.实施举措的集成性

重大政策是对关键领域、重要问题做出的总体部署，在实践中一般需要对各项部署从多个领域分别进行细化分解，提出更加具体的实施举措，从而形成完整的任务体系。并且现阶段的重大政策实施举措已经不仅仅局限于增加资金的投入，而是从人、财、物、体制机制等多方面进行投入，对多种措施进行系统集成，共同促进实现政策目标。

4.实施过程的动态性

重大政策一般有较长的实施周期。在此过程中，政策实施的内外环境、相关各方及其需求往往有可能发生较大变化，各参与主体需要不断进行协同互动，任务目标和实现路径也需要进行不断完善和动态优化。

二、政策评估理论方法现状

政策评估的目的在于通过弄清现状、找到问题、总结经验，为政策的延续、修正、终止和重新制定新政策提供依据[3]。广义的“政策评估”，是对政策周期全过程的全面评估，具体分为对政策的事前、事中和事后评估三种基本类型[4]，既涉及到对政策制定的评估，还包括对政策执行、政策监测、政策终结以及政策结果的评估。狭义的“政策评估”则是专指事后评估，即对政策实施效果的评价，主要着眼于政策落地后所产生的实际效果[5]。也有学者将政策的事前评估纳入“政策分析”的范畴。

从政策评估理论框架看，基于不同的认识论假设和方法论取向，政策评估理论框架大体经历实证主义取向的评估阶段、构建主义取向的评估阶段、现实主义取向的评估阶段以及现实的构建与再构建的评估阶段。目前在实际操作层面，政策评估的理论方法分析框架主要包括三类：一是基于主体“多方协调”的评估理论，即将各种主观评价融入政策评估过程中，并试图建立有效的协调机制推动实施政策评估并以期改善政策绩效；二是基于目标与结果“一致性”的评估理论，即以政策实施效果作为评估政策是否成功的依据；三是基于实施过程本身的评估理论，强调对于政策是否成功的判断应当从简单地分析政策与结果之间的线性关系转变为对政策实施过程的系统性分析。

从政策评估方法论看，政策评估方法大多建立在经济学方法和模型的基础之上。按照评价与所使用信息特征的关系，可将政策评估方法分为基于数据的评估、基于模型的评估、基于专家知识的评估以及基于数据、模型、专家知识的综合评估等类型。从评估具体技术的视角，可将评估方法分为三大类：一是评价类方法，即通过建立指标体系，使用客观数据或专家意见，对政策进行评价，以判断其政策实施效果；二是预测类方法，主要是对其实施效果进行预测与分析，以便更好地为政策的制定与调整提供依据，从而提高政策实施的有效性；三是模拟类方法，即通过建立动态或静态评估模型，对政策制定和实施过程中所产生的政策效应和实施效果进行模拟。近年来，重大政策的评估更加强调重视预测类和模拟类评估方法的研究和应用。从实践效果看，在具体的政策评估过程中，所采用的评估技术方法并非一种，在同一次政策评估中可以兼容多种技术方法，如线性回归法、层次分析法及德尔斐法等多种方法的叠加应用。

三、我国重大政策评估的思路

政策评估伴随着一个国家的政治体制和政策体系发展逐渐产生，并与之同步演化、相互促进，政策评估的理论与实践必然会体现其时代特征和本国、本地区的特点。我国重大政策评估工作要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导和根本遵循，服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的战略全局，不断推进政策评估的制度化、规范化、程序化，加强政策评估的本土化、科学化研究，推动构建符合国情和经济社会高质量发展需要的中国特色政策评估体系,从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，让人民群众切实感受到政策的温度。

（一）总体要求

1.突出时代特征

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，很多领域的改革与发展遇到深层次矛盾，对于重大政策的评估要做到从国情出发、从实际出发，突出时代特征。

第一，坚持以人民为中心。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。因此，一定要把“以人民为中心”作为政策评估必须遵循的价值理念，通过评估促进政策实施的高质量、高效率，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

第二，贯彻新发展理念。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是精准破解发展瓶颈和难题、塑造发展新优势、引领新阶段创新发展的理论指导和实践指南。贯彻新发展理念是实现中国式现代化的必由之路。重大政策评估必须把新发展理念贯穿于评估工作的全过程，无论是方式方法还是评估成果的形成都要体现新发展理念的内在要求。

第三，推动高质量发展。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展新阶段，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。重大政策评估既要关注发展量的合理增长，更要强调发展质的稳步提升，将实现更充分更均衡的发展，在更高水平上实现供给和需求的动态平衡作为政策评估的重要基准。

2.坚持系统观念

坚持系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的重要内容，也是指导我国政策评估工作的重要遵循。中国特色社会主义进入新时代，党中央坚持系统谋划、统筹推进党和国家各项事业，根据新的实践需要，形成一系列新布局和新方略。习近平总书记指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。党的二十大报告提出，我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。对于重大政策的评估，必须树立系统化的工作意识，运用系统论的方法，条分缕析、综合研判，结合理论和实际，得出科学的预见和结论。具体开展工作过程中，要系统地研读政策文本、系统地考虑反映不同属性维度的指标、系统地形成评估结论等。

（二）基本原则

综合考虑重大政策的特点和实际开展工作的可行性，政策评估活动应该遵循以下基本原则：

1.突出系统性，兼顾重点

既有的重大政策内容丰富，是不同领域按照一定结构关系和作用机理共同形成的政策体系，这就要求评估必须突出系统性。按照系统论的思维方法，系统性评估应是一项复杂而艰巨的工作。研究表明，系统中的某一方面可能会对系统产生影响，但有可能被其他方面的影响所消解或放大，评估应重点关注那些具有战略影响的关键方面。针对关键内容的重点评估，对总体评估结论的形成具有重要的甚至决定性影响。

2.突出宏观性，兼顾微观

重大政策是政府对部分地区经济社会发展或者某些重要领域的总体部署，对其进行评估，要重视把握政策对区域或领域发展的整体性影响，由此形成评估的基本结论。但任何宏观整体的认识都有其微观基础，在对重大政策的效果作评估时，往往要通过某些具体指标或具体项目来测度重大举措的工作效果，在此基础上综合判断各种重点领域的进展，进而形成重大政策效果的评估结论。

3.突出趋势性，兼顾时点

重大政策具有很强的前瞻性和指导性，这一特点要求评估必须突出趋势性，从发展趋势判断政策的执行效果，判断领域的发展趋势是否符合政策确定的战略取向，主要战略性措施能否落实。若政策的实施具有明确的期限，则需要对时点数据进行分析评价。如果时点数据与预期目标偏离过大，则表明相关政策的实施效果不理想，因而时点数据对形成评估结论具有非常重要的影响。

4.突出总体性，兼顾细节

重大政策的广泛性特征决定了评估结论要突出总体性。政策所作用的对象往往是一个复杂的系统，对该系统的分析评估往往需要面对很大的不确定性，包括各方面关系的不确定性、系统内外部环境的不确定性等。因此，重大政策的评估应在不影响整体评价结论的前提下，允许对具体环节进行粗略处理，但不应影响评估结论的可靠性。对于那些具有明确可以量化的政策目标，尤其是向社会郑重承诺的公共服务责任目标，其评估结论应力求精确，以便切实发挥政策评估的作用。

（三）评估的基本框架

重大政策往往由目标、路径、措施等基本要件构成。其中，政策目标是政策所指向的预期效果和影响；路径，是为实现目标应采用的方式；措施，是在路径指引下应采取的具体手段，工程、项目等。在现实的政策实践中，这些内容可以进行进一步拆解，一是从政策目标（要解决的核心问题）入手，向上逐级分析其影响及后果，向下逐层分析其原因，构建出整个政策制定和执行的内在逻辑结构；二是从实施政策所需投入的资源和措施入手，向上推导这些投入的实际产出、达到的效果、产生的影响，进而与政策目标结构的内在逻辑进行比较并做出评价。这些拆解便产生以政策的“影响-效果（成果）-产出-活动-投入”为主线的政策评估基本链条。影响是指部分可归因于该项政策效果在更高层次所产生的效应，如对国家、区域、行业、领域等不同层面的影响结果；效果是指可以直接归因于政策目标群的结果效应或绩效变化；产出是指政策产生的直接实物或服务结果；活动是将投入转化为产出而实施的措施；投入是指所需的资金、人力、物力和其他资源。

将上述政策评估所涉及的相关要素进行结构化整合，就形成政策评估的基本逻辑链条，包括评估政策制定的目的（效能、公平性）、目标（效率、反应度）、举措（充分性、适当性），以及宏观效果（影响）和政策的可持续性（执行能力）等相关内容[6]。结合我国政策评估的实践和亚洲开发银行、经济合作与发展组织等相关机构的做法[7,8]，这里提出政策评估的内容如下。

1.政策投入的适当性

评估政策本身的制定是否符合相关战略需求，与其他政策及规划的互补性、协调性和适配性如何，检查新制定的政策在避免重复工作的同时能否实现价值增值。

2.投入-活动-产出的效率

直接验证为实现政策投入所需资源与取得产出之间的对应关系，评判这些投入是否具有效率。一般采用费用-效益分析（cost-benefit analysis,CBA）和费用-效果分析（cost-effectiveness analysis,CEA）等方法。CBA适用于政策效益可货币量化计量，如对政府财政资金投资效益的评估，CEA主要应用于效益无法进行货币量化的政策评估。

3.投入-产出-效果的有效性

政策必须能够解决所针对的具体问题。有效性即评价政策投入在多大程度上解决了具体问题。实际操作中应在产出评估的基础上进行进一步深化分析，确定直接归因于该项政策的直接效果。

4.投入-效果-影响的相关性

在相关战略框架下制定的重大政策应该对国家或区域重大战略等的实现具有正面影响，相关性即评价政策的实施对实现战略性目标所产生的影响程度。

5.效果、影响的可持续性

政策不仅要适应当时环境，而且能够随着环境的变化而灵活做出调整，可持续性即评估政策在预计的时间内能否适应环境变化，持续发挥作用。包括持续长期受益的可能性，以及净效益的抗风险能力，体现影响效果的持续韧性。

具体逻辑框架结构参照图1。

图1 重大政策评估模型框架

（四）基于基本框架的综合评估

上述模型框架提出了重大政策评估的主要内容包括适当性、效率、有效性、相关性、可持续性等五大核心要素。从我国目前已经开展的政策评估工作实际情况看，评估结论主要以定性描述为主，对于目标等的执行情况则比较倾向于以很好、较好、一般、较差、差等等级来表示。借鉴有关国家和国际组织的做法，研究认为我国重大政策的评估，除进行五大核心要素的单项评估外，还应进行综合评估。具体评估过程中，评估人员应根据政策的实际情况选取恰当的评估指标，依据评估的目标、数据的获取情况、评估的时间周期、评估报告的质量要求等因素，选取恰当的方法进行评估。需要说明的是：对于重大政策而言，以定量分值作为评估结论会丢失很多重要关键信息，因此量化的分值只能作为评估的一部分，作用在于形成直观的印象和不同政策效果评估量化结果之间的比较，完整的评估结论还应包括评估过程的主要发现，不同要素的评估结论，以及相关的问题、经验和趋势等内容。

四、重大政策评估实践需要关注的几个关键要点

（一）政策导向的还原

重大政策导向鲜明，集中体现党的路线、方针和政策。评估重大政策，首先要明确重大政策的根本导向，即其需要解决的最主要问题，这既是重大政策本身的应有之义，也是重大政策评估的最基本出发点。在实际操作层面，重大政策的导向还原工作，不是简单地对政策进行解读，而是要明确评估的出发点是否正确。对于体系极为庞大的重大政策，还应明确其政策评估的边界。为做好这项工作，应综合安排下列工作：一是在有条件的情况下，邀请政策提出部门提供重大政策的有关说明情况，如政策出台背景和政策制定过程中着力解决的关键问题等；二是如果无法邀请有关部门进行相关解读或提供辅助材料等，则应邀请该政策领域的知名专家等进行相应的解析；三是在此基础上，评估团队要对所评估政策的时代背景、重要现实意义等进行充分阐释。

（二）政策结构的拆解

重大政策站位高、覆盖广、影响大，从决策到实施都面临很多重点、难点问题，因此在其实施过程中往往需要统筹多项相关配套政策，从而形成一个庞大的政策树系。在评估过程中首先需要对政策体系进行梳理，通过梳理政策结构，厘清评估的主要内容和基本路线。因此，政策结构的拆解是展现政策、计划、规划和项目间的相互关系，体现行政主体的管理目标和实现途径的重要方式[9]。

体系化的政策往往可以分为若干个层次，处于首要地位的是“元”政策，位于政策体系结构的最高层次。所谓“元”是政策导向还原后梳理的首要问题。其次，应以“元”政策为切入点，对重大政策的第二级框架进行梳理，识别和明确重大政策的模块化组合。任何重大政策的“元”政策的具体执行，都需要从若干方面和领域制定相关的配套措施，成为该项政策内部相互关联且必不可少的有机组成部分。再次，对每一项具体的政策模块按照“投入-活动-产出”的构架进一步拆解，形成更为具体的政策单元和政策评估的具体对象。整个政策体系的分析过程就是从政策目标到组织实施的具体分析过程，最终分解形成政策影响、政策目标、政策产出、具体活动和投入等相关内容。

在实际拆解时应特别关注三个层面的关键环节，一是该项重大政策与其他相关政策的关系，这种关系决定了拟评估重大政策的范围、边界，为界定该项政策的实际效果厘清影响范围；二是研判重大政策内部各个政策构成要素及其完备性、系统性和逻辑性；三是分析每项子政策内部各政策要素脉络的完备性、系统性和逻辑性。

（三）评估指标的选择

评估指标的选择对于形成评估结论具有重要影响。重大政策的评估必须合理选择评估指标。评估指标体系的构建应该遵从系统性、科学性、独立性、代表性、可比性等原则，具体注意以下几个方面：一是绝对指标和相对指标的取舍。被评价政策的外在表现往往是一个多面体，应将多个绝对指标和相对指标结合起来才能更加全面地反映该项政策的复杂内涵；二是指标之间的关系问题。要尽可能全面地剖析指标之间的相关性，避免对指标进行加总以形成有关政策效果的整体判断时，违反系统的整体不等于局部之和的系统论观点[10]。三是指标数量问题。指标的选择往往具有很强的主观色彩，若包含的指标数量太少，则所形成的评估指标体系将无法反映评价对象的全貌，导致评价结果出现片面性。但是，如果指标体系过于庞大，会使评价系统变得迟钝，增删若干指标或者改变一些指标量化评估值的大小，对评价结果几乎没有任何影响。因此，选择指标需要关注指标数量及其构成问题。

五、几点意见建议

（一）进一步提高对重大政策评估的认识

重大政策是国家治理体系的重要组成部分，是表达国家意志、指引战略方向、协调各方关系、优化资源配置、促进经济社会发展的重要手段，对其进行评估对于实现国家治理能力现代化非常重要。相比美国、英国、法国等西方国家和联合国、欧盟、世界银行、亚洲开发银行等国际组织，我国政策评估实践起步较晚，仍有待进一步深入。建议进一步提高对政策评估重要性的认识，稳步推进重大政策评估深入开展。当前应将主要精力集中在经济发展、社会公平、生态环境、民生建设等公众高度关注的重点领域有序推进相关政策的评估工作。

（二）加强政策评估理论方法研究

我国从20世纪80年代开始了政策评估的研究和实践，经过多年发展形成了“对比-借鉴”和“实践-反思”两条基本路径[11]，但与我国政策评估的实际需求相比，相关理论方法仍然需要进一步加强，比如针对特定类型评估对象的评估模式、评估主体和组织方式优化问题，评估结果对政策实施的反馈机制构建和完善问题，政策评估方法的“工具箱”构建以及质性和量化分析的具体方式及各种方式的有机结合等，都需要通过加强政策评估理论方法的系统化深入研究。

（三）探索健全全过程政策评估体系

当前我国政策制定和实施过程中，一定程度存在重制定、轻落实等现象；具体政策难以适应不同区域、特定领域的具体情况及特殊需求，导致执行困难；一些政策难以反映变化了的新情况，政策调整有待完善等问题，缺乏基于政策周期全过程的跟踪监测和评价。应在梳理政策制定、实施全过程监测评估相关要求的基础上，健全全过程政策评估体系，在继续做好前期评估的基础上，加强政策实施关键节点的中期评估，对其实施效果进行跟踪监测和分析评价，提出修改完善的建议。在政策执行后期，应重视组织开展政策后评价，认真总结经验，为新政策的制定提供借鉴。

（四）完善多方参与的重大政策评估机制

要强化与高校和高端智库等专业机构合作，培养专业化的政策评估人才队伍，鼓励发展社会化的政策评估专业机构和中介组织。同时，在公共服务、环境生态和民生建设等重点领域，引入公众参与评价，建立群众评价和反馈机制，优化地方政府的绩效导向，推动树立以人民为中心的政绩观。

参考文献

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https://mp.weixin.qq.com/s/mzncOQURgiGQ4tBjt94m3Q.

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https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/32509/guidelines-preparing-dmf.pdf.

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